因受“占中”“修例风波”等大型社会事件冲击而深陷管治危机的特区政府，面对来势汹汹的新冠肺炎疫情管治能力再受质疑，加上香港社会内部分化严重、政治对垒加剧，近年来各种深层次结构性矛盾凸显，直至中央直接主导，采取出台香港国安法等一系列措施，香港局势才实现由乱及治。实践证明，香港特区迫切需要建立强大的、高效的、有魄力的行政管治队伍，真正发挥行政主导的作用，强化特区政府的管治权威。因此，本文以强化与“一国两制”发展新实践相适应的行政主导体制为目标，对香港当前行政体系下政治委任制度、公务员制度等制度运行效能及其存在问题进行分析，并提出相应改革建议。
一、行政主导在“一国两制”实践中的重要作用
（一）行政主导制是中央对港全面管治权的重要抓手
治权与主权不可分离，在香港主权回归的那一刻，中央就已经拥有对香港的全面管治权。国务院新闻办于2014年6月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书强调中央对香港拥有全面管治权，指出“中央直接行使对香港特别行政区管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会”。国家主席、中央人民政府对香港的全面管治权主要通过行政主导的政治体制来实现。行政长官向中央人民政府负责，定期向国家主席述职，中央人民政府拥有任命行政长官和主要官员，依法管理与香港特别行政区有关的外交、国防等事务，向行政长官发出指令的权力。行政长官和特区政府还要依法参与向全国人民代表大会提出议案，必要时请求驻军协助维持社会治安和救助灾害等。可以讲，行政主导制是中央对香港管治的主要抓手，强化行政主导制是落实中央全面管治权的必然要求。
（二）行政主导是香港长期繁荣稳定的重要保障
基本法规定行政长官既是特区政府的首长，也是整个特区的首长，负责执行基本法和本地法律，有权签署立法会通过的法案和公布法律，有权依照程序任免各级法官，同时决定政府政策，这些规定都体现香港的政治体制是行政主导。在行政主导下，特区政府负责制定并执行政策、编制并提出财政预决算、拟定并提出法案议案和附属法规。可以说特区政府负有治理香港社会的主要责任，是经济、教育、社会福利、环境卫生、养老医疗等关系社会发展和民生福祉各项政策的制定者和执行者。政府的施政行动强而有力、高效能动，行政、立法、司法各司其职，互相配合、互相监督，共同推进香港社会的有效治理，这是让香港在高度复杂的国际环境和飞速变化的时代发展中，保持长期繁荣稳定的重要保障。
（三）强化行政主导是破解香港深层次矛盾、适应“一国两制”发展新实践的必然要求
回归以来，基本法确立的行政主导制并没有真正落实到位，长期以来反中乱港分子以“三权分立”为幌子弱化特区政府行政主导地位，令特区政府施政举步维艰，导致香港社会深层次矛盾累积。目前，虽然立法、司法机关在运作上的偏差正进行一定程度上的纠正，但特区政府自身必须做到强而有力，才能真正令行政主导落到实处。只有通过改革进一步强化行政主导，政府才能集中力量聚焦深层次矛盾，制定切实措施并有效执行，从而对现有社会利益格局进行刮骨疗毒式的变革，从根本上走出深层次矛盾的泥潭，使香港重新再出发，在“一国两制”新发展阶段扬帆前行。
二、当前行政体系运作中存在的主要问题探析
特区行政体系的运作直接决定行政主导原则的落实程度。1997年香港回归带来特区管治基础的根本性变化，特区行政管治架构随后进行相应调整，改革了公务员制度，推行主要官员“问责制”，这是回归以来特区政府最重大的政治体制改革。然而，“问责制”实行近20年，不仅没有为特区的管治带来“强有力的政治领导”，反而出现不少问题，现有香港公务员制度的弊端也逐渐暴露，不仅不利于发挥行政主导的有效作用，甚至阻碍了“一国两制”实践进一步向前发展。要强化特区行政主导，就要进一步研究分析特区行政体系运作中存在的问题与不足。
（一）主要官员培养任免机制不完善
2015年，全国港澳研究会副会长、特区政府前中央政策组首席顾问刘兆佳教授指出：“中央和特区政府之间的权力关系仍有不少模糊之处，而在体现过程中又没有完备的制度可循。”这一问题也体现在主要官员的任免机制上，并随着香港政治形势日趋复杂而日益突出。1997年香港回归时，中央政府“相信香港的中国人能治理好香港”，并假设香港拥有一个全世界最优秀的公务员系统，换一个特首，保留原有的公务员团队和管治系统便可以正常运作。根据香港基本法第48条，由行政长官提名，报请中央人民政府任命的主要官员包括各司局长、廉政专员、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长和海关关长等。但是，在实际运作中，中央对这些主要官员的政治培养、任前审核、任后监督都缺乏相应的制度，以致某些官员管治能力不足，国家观、全局观以及对国家的政治信仰较弱，行政主导作用无法充分发挥出来。
同时，在行政长官和特区政府层面亦没有建立一个健全的培养、识别政治人才的传统和机制。《行政长官选举条例》第31条规定，行政长官必须声明其不是任何政党成员，及书面承诺其在担任行政长官期间不会成为任何政党成员。不鼓励政党政治，特首亦不能有政党背景，使得特首在政治人才培养方面束手束脚。特区政府本身也因其文官传统，使得从事公共服务和政治的人选长期限于公务员系统的圈子里，政府以外的社会各界人才在“问责制”实施后才获得了被政治委任进入政府的途径，然而却因为没有完善的政治人才培养机制而使其规模和质量无法满足政治委任制度的要求。
（二）行政长官政治委任范围有限
港英时期，港督是整个殖民管治体系的权力中枢。港督通过人事任命权巩固其行政主导地位，强化其管治权力。根据《英皇制诰》及《皇室训令》两个宪制性文件，行政局、立法局只不过是港督的行政、立法谘询机构，议员全部由港督委任，港督还是两局的当然主席和召集人，有权否决全体议员的意见。港督有权任命除布政司、财政司、律政司、英军驻港三军司令、首席按察司以外的其他官员。除按察司和地方法院法官外，港督若有充分理由，有权对任何官员进行撤职、停职或给予纪律处分。即对于政府所有的公务员（除布政司、财政司、律政司和英国驻港三军司令外），港督都有进行委派和处罚甚至开除其公职的权力。
根据香港基本法，行政长官在政权架构设置及其运行中处于主导和核心位置。然而，回归20多年来，香港政制由文本上的“行政主导”演变为实践中的“弱势特首”。政治委任制度不健全，行政长官委任范围有限，不仅致其无法指挥和影响公务员队伍，反而在施政过程中经常被公务员队伍掣肘。政治委任制度是香港特区政治制度的一部分。实行问责制之后，司长、局长都不再是公务员，也不再直接管理公务员，行政管理权大大削弱。即使2008年进一步扩大政治委任制度，增加了副局长和局长政治助理两个层级的政治委任官员，然而既未能解决之前政治层级过于单薄、不足以有效应对管治和政治工作需要的问题，也因为政治委任范围仍然过于侷限未能有效加强行政长官和特区政府的管治力量，建立其管治权威。计至2020年6月，香港政府共有177,327名公务员（不包括法官及司法人员、廉政公署人员和香港驻外地经济贸易办事处在当地聘请的人员)，而政治委任官职仅43名，在这种情况下，行政主导很难顺利推行。
（三）问责制割裂政治委任官员与公务员之间联系
问责制实施后，香港政治委任官员与公务员之间的关系由《政治委任官员守则》和《公务员守则》两个政府内部文件规范。《公务员守则》一共有7部分48条，其中用了3部分27条来对“公务员与政治委任官员共事时的角色和职责”“公务员与政治委任官员的关系”，以及若公务员遇到政治委任官员“不恰当指示”时的“沟通、投诉和申诉机制”进行详细论述。且第6.2条再次强调，根据《政治委任官员守则》，政治委任官员必须时刻积极维护并推广一支常设、诚实、用人唯才、专业和政治中立的公务员队伍。政策制定的初衷是为了保持两者工作上的相对独立性，以维持公务员的“政治中立”。然而实践证明，在问责制的实施过程中，不仅公务员的“政治中立”被刻意曲解，甚至变成公务员参与政治活动的借口，这在很大程度上造成了政治委任官员与公务员之间的分裂。有学者指出：“两份文件反映了原来主导特区政府的公务员，在面对政治委任官员时，倾向采取‘防御性’的态度。”（何建宗：〈基本法秩序下的政治委任官员与公务员〉）
在现行政治委任制度中，各个决策局的局长主要负有政策制定权，而局内公务员的人事管理权则归常任秘书长，常任秘书长负责局内高级公务员的考核、升迁和日常管理。根据《公务员守则》第6.6条，除了获委派为主要官员提供支援的公务员（例如政务助理、新闻秘书、私人秘书、司机），以及获委派为其他政治委任官员提供支援的公务员（例如私人秘书），须直接向有关的政治委任官员负责，并由他们评核其工作表现外，政治委任官员对于局内其他公务员无权参与考核。此外，在公务员的调动方面问责局长的权力非常有限，在升迁方面更是毫无权力。因此，问责制下，常任秘书长是否“全力协助”对于局长的工作成效至关重要。公务员向公务员队伍的上司直接负责，问责局长的决策和指示依靠常任秘书长组织局内公务员去执行，局长在没有人事管理权的情况下想要在短短五年任期内作出成绩显然不易。
此外，按现行制度规定，常任秘书长开会可以不通知副局长，公务员也不向副局长负责，但副局长署任局长时却可以领导局内所有同事，包括常任秘书长。这样的制度设计很不合理，不利于副局长了解熟悉局内工作，也不利于副局长协助局长开展政治工作。公务员与副局长、局长政治助理之间是“基于伙伴合作精神进行，并不构成亦不应被视为构成副局长/政治助理与公务员之间有从属关系”（《公务员守则》）。也就是说，副局长、局长政治助理与同一个局内的其他公务员之间不存在上下级关系，公务员只需要向常任秘书长负责，不需要向副局长、局长政治助理负责；副局长、局长政治助理不能对公务员协助进行“政治工作”作出必然要求，且对其工作好坏也没有评核权力；公务员对政治委任官员工作的支持和协助仅靠“伙伴合作精神”来支撑。这种制度设计存在的不足显而易见。
（四）特区政府现有管治人才匮乏
在特区政府中，政治委任官员和公务员当中的政务官是最重要的两类政治人才。然而，随着社会日趋政治化下，针对政府施政的盲目反对和恶意阻挠愈演愈烈，加之社会深层次矛盾逐渐凸显，再经过大众传媒的发酵，政府在社会公众中的认可度和接受度越来越低，现有管治人才未能满足当前管治需求逐渐成为不争的事实。
港英时期，高度集权的总督制背后有一个庞大的系统和选拔机制支持港英政府施政，核心管治团队和政府高层人员基本上都是英国政府派遣和调配，垄断了政策决策权和管治主动权。本地公务员只负责行政和管理工作，即使是被提拔的本地高级公务员也始终是执行政策的技术官。这些本地公务员虽然在人数上占优势，但是没有管治上的话语权和主导权，缺乏制定宏观政策的视野与远见，更不具备面对多变政治环境及处理政治危机的能力和经验，就是管治意志也大大依托于外来政务官。这种英籍官员主导决策，本地官员负责执行的政治架构保证了殖民管治的正常运转。但是回归后，香港的管治系统却因多种因素出现“断裂”。正如学者严飞在《殖民管治香港的要义》中所说：“本土华人官员虽然在行政职务上填补了英籍高官的位置，但从政策执行者转变为政策设计者的过程中却缺乏足够的政治领袖气质，难以在政治领域内独当一面，常常以‘我会做好这份工’的打工仔心态去处理政治战略问题，自然会目光短窄、墨守成规。”推行政治委任制后，虽然可以吸纳社会专业人士进入管治团队，但是在缺少政治人才选择时政治委任官员也多来自于公务员队伍，存在决策能力不强、应对媒体和危机处理经验不足、底线思维缺乏等问题，导致管治效果不尽如人意，这也是政治委任官员被诟病和质疑的主要原因。
特区政府中的政务官一直以来被认为是专业的管理通才，在管治团队中担当重要角色。他们会定期被派往各决策局和部门担任不同职务，制定政府政策，这种政治历练被视为晋身高级公务员的踏脚石。前行政长官曾荫权，现任行政长官林郑月娥，以及多名前任与现任局长，均曾任职政务主任。目前，政务职系包括七个职级，计至2020年11月30日共有693人，其中首长级甲一级政务官(D8)16人，首长级甲级政务官(D6)19人，首长级乙一级政务官(D4)23人，首长级乙级政务官(D3)64人，首长级丙级政务官(D2)200人，特区政府大部分现任高层首长级公务员（常任秘书长、署长等）都来自政务职系。但是，实行问责制后，政务官的晋升机会从过去的司局长降到常任秘书长，从拥有政策制定的实权到支持问责局长的施政，他们的职责更偏重行政和管理工作，使得很多政务官自我退化成了行政官。特区政府现有管治人才匮乏局面无法满足进一步推动行政主导的需求。
（五）“政治中立”成为公务员“不尽忠职守”借口
香港基本法第99条明确规定：“公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责。”基本法第104条及其解释、香港国安法第6条亦订明，特区公职人员要宣誓“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。”特区政府进一步在法例中就参选及就任特区公职明确“拥护”与“效忠”的要求。这不是政治立场要求，而是最基本的法律要求，与公务员“政治中立”毫无冲突。因此，以“政治中立”为借口反对“拥护”与“效忠”，实质是暗藏政治立场。近年来，由于香港社会日趋政治化，原本为了确保公务员专业从事“非政治工作”而提出的“政治中立”的制度设计，越来越成为一厢情愿，不仅未能确保部分公务员“尽忠职守”，更成为一部分公务员参与反政府活动的挡箭牌。
在“修例风波”期间，一些公务员组织、参与反政府的集会活动。当有人批评其违反公务员“政治中立”原则时，这些公务员却辩称，“政治中立”原则代表执行公务时的中立，而非限制公务员表达意见的权利，也不是妨碍公民以个人身份表达意见的理由，云云。对此，公务员事务局局长聂德权明确表示，公务员可以有个人的政治立场，但却不能有政治行动，更不能违背政府的立场和指令。《公务员守则》第3.7条订明：“不论本身的政治信念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并须竭尽所能地履行职务。”《公务员守则》第3.8条指出：“公务员以私人身份加入政党或参与政党活动时，必须遵守当时适用于公务员队伍的相关规例、规则和指引。”《公务员守则》第5.7条指出：“当在任政府作出政策和行动决定后，不论个人意见如何，公务员必须全心全力支持，执行有关的决定。”公务员有组织工会、集会、结社的自由，但这些自由不是没有界线的。《公务员事务规例》第523条订明：“公务员不得召开或参与公众集会以讨论政府的任何措施，或派发政治性刊物，或签署或邀人签署与政府措施或方案有关的民众请愿书。”不能违反政府政策、不能参与政治行动，就是两条清晰的界线。如今，香港公务员队伍出现严重政治分化，“对在任行政长官和政府完全忠诚”的职业操守受到严重曲解、破坏和挑战。
同时，问责制之“政治中立”注重的是公务员必须不偏不倚，不参与政治，这是无可厚非的。但是，这并不等于公务员可以以“政治立场”为由拒绝履行职务，也并不等于公务员没有义务协助政治官员从事政治工作。在“修例风波”期间成立的“新公务员工会”，曾组织过反“修例”的政治集会，后又扬言要发动罢工反对香港国安法，其所作所为所言明显违背了公务员“忠诚”的原则。同时，“政治中立”之下，一些公务员以不懂做或不该做政治工作而与政治委任官员明确分工，甚至不协助不合作，也就违背了公务员“职守”的原则。
三、强化行政主导的行政改革建议
（一）确保中央对香港特区主要官员的实质任免权
中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制，落实中央依照宪法和基本法对香港特区行使全面管治权。这就是要通过制度建设确保中央对香港特区行政长官和主要官员的实质任免权，即通过“完善依法行使”继而实现“全面管治权”。本文就任免对象之“主要官员”提出建议：
第一，中央和香港特区都应该建立爱国者政治人才储备库，有计划地通过长期培养和训练，增强其管治能力。第二，中央应该建立特区主要官员任命前的资格审核和鉴定机制，完善任命程序，授权中央人力资源部门、港澳办或中央驻港机构，对特首提名人选进行任前资格审核，不符合资格审核条件的不予任命。第三，中央应该建立主要官员任职期间的工作考核和监督机制，主要官员不仅要对特首负责，而且要对中央负责，对于未能达到考核标准的官员予以免职或调整。此外，还要建立中央与主要官员之间的工作联系机制，包括中央与主要官员接触的具体安排、中央对主要官员给予指导的方式、主要官员如何向中央汇报工作及回应中央的指导，以及中央官员和特区主要官员的“对接”安排等。
（二）大力推动问责制改革
第一，建立层层问责制。问责不应该只是“政治责任”，还应该包括“行政责任”。作为政策制定者的政治任命官员需要承担责任，负责执行政策的公务员也需要负行政责任，“问责制”的“问责性”不应只存在于管治班子和问责团队，公务员体系中的高层官员以及每位公务人员都应该需要。因此，应该建立层层问责制，各主要官员对行政长官负责，副局长、局长政治助理、各局常任秘书长、各部门首长对局长负责，一般公务员对部门首长负责。第二，应进一步扩大行政长官政治委任范围，将各政策局正副首长、政府部门首长及全体首长级乙级以上政务官纳入行政长官任命的范畴。第三，要建立政治委任官员与公务员之间的“旋转门”。一方面，要打破非主要政治委任官员（中央直接任免官员之外的政治委任官员）任期限制。除主要官员需要与行政长官任期共进退外，其他政治委任官员可以根据任职期间的能力、表现与实绩继续留任，或者流转到合适的公务员岗位，这样既有利于特区政府政治人才队伍的稳定和培养，也可以增强政治委任官员对有志于政治工作的社会专业人才的吸引力。事实上，这也不影响新任行政长官对其随时另行任免的权力。另一方面，要取消公务员担任政治委任官员必须辞职的规定，允许政务官与政治委任官员之间的双向流动，这样既有助于加强政治委任官员与政务官之间的相互认同和理解，又有助于促进二者紧密协作，提高政治工作和行政工作效能，增强特区政府管治效果。
（三）打通政治委任官员与部门首长之间的权力壁垒
在实行问责制前，特区政府政策局长拥有对公务员的全面管理权。在问责制下，13个政策局和56个部门的公务员只向部门首长（以常任秘书长为首）负责，其管理考核都由部门首长决定，导致行政长官、主要官员对公务员的管理权非常有限。各局公务员与副局长、局长政治助理之间没有上下级关系，工作靠“伙伴合作精神”推动，导致政治委任官员办公室的人力资源非常有限。因此，应该在扩大行政长官政治任命范畴的前提下，打破政治委任官员与各部门首长之间的权力分割，实现各局局长、各部门首长对所在局、部门公务员的人事管理权，实现事权人权的统一。
（四）加强行政体系的开放性，扩大公务员对外交流
此处的交流是特指公务员的任职交流，并不是指普通的考察交流。香港公务员除政务官会在政府各部门频繁交流外，在香港公务员事务局网站“公务员队伍管理”栏目，并无交流任职的管理，只有公务员培训中有部分涉及任职交流，例如派遣香港公务员暂驻相关区域或国际组织。在内地和西方国家，公务员交流是公务员制度的重要内容。《中华人民共和国公务员法》明确规定，“国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼”。国家公务员交流制度是借鉴西方并结合中国实际而形成，西方国家公务员交流制度历史更久。香港应该参照国家和国际公务员制度进一步完善交流制度，就交流的职级、交流的时间、交流的保障等进行细致的制度设计。
香港公务员的对外交流可以是在本地与社会各界别的交流，比如司法、立法、律师团体、社会福利团体、教育团体等进行双向开放交流，让公务员更加贴身了解社会运作，同时让社会各界参与到行政体系的具体治理实践中来，便于对行政治理提出更加具体到位的意见建议，也让各界有志参与特区管治的人才通过亲身实践提高兴趣，便于特区政府从更广泛的层面选拔管治人才。公务员的对外交流要特别注重与中央政府各部委及各省区市地方政府的交流。“一国”的坚实基础一定需要香港公务员队伍增强对国家的了解和向心力，“两制”的实施也需要清楚了解香港与内地的差异，才能制定和实施更切合实际的政策措施。香港公务员队伍也应保持与世界各地的交流，香港从来是一个向全世界高度开放的城市，保持与世界各地的交流，便于了解世界各地的政治经济文化，使香港的管治团队保持国际一流的服务水平。对世界各国的交流，不能像从前只注重与英国的交流，而是应该在香港未来链接的更广泛的世界进行交流，比如“一带一路”沿线的东南亚、中东、欧洲等地区。
（五）建立公务员国情培训和考试制度
特区立法会2020年5月发布的有关公务员培训及发展概况的文件显示：公务员事务局培训处原计划在2020年安排为约81700名公务员举办各类课程、研讨会及工作坊，为各局/部门进行约270项有关培训及人力资源管理的顾问项目，吸引约63万人次浏览公务员易学网（在线教育）。截至2020年，每年约有10000名公务员接受国家事务培训；每年接受基本法培训的公务员人数已由2016年的7500人大幅增加至2020年的约13000人（目标人数）。此外，针对有潜质的中高级公务员，公务员事务局安排他们到国外著名院校（如哈佛大学、牛津大学、伦敦大学和加州大学伯克利分校）修读高级行政管理课程，提供在联合国、亚洲开发银行、亚太经合组织秘书处等国际组织的工作交流机会，为未来擢升做准备。文件信息表明，特区政府对公务员培训有详细的计划，培训规模较大，但以管理能力培训为主；有专门的国家事务培训，对基本法培训的重视程度在提高，接受基本法培训的公务员人数大幅增加但比例仍较低，针对中华优秀传统文化、中国国情的内容相对较少；有可能被提拔的中高级公务员，会给他们提供到国外培训和国际组织工作锻炼机会，以增强他们的国际视野，突出了立足香港、放眼世界，但对国家观念和中华民族共同体意识反映不够充分。
因此，培养公务员国情意识需做好以下几点：一要加大公务员国情培训力度，公务员培训处应增设更多中华优秀传统文化及中国国情尤其是当代中国培训内容，提高公务员团队的国家认同感。二要建立政治委任官员及高级公务员任职资格考试制度，将宪法、基本法、香港国安法及国情教育等，作为必考内容。同时，要求政治委任官员及高级公务员任职前及任职期间，必须接受国情及管治能力系统培训。三要建立公务员国情培训必修科目与考核机制。
（六）重塑与“一国两制”新实践相适应的公务员文化
进一步落实行政主导的根本落脚点是制度改革，在此基础上，还需推动与“一国两制”实践新阶段相适应的行政文化生态建设，重塑公务员文化，这是培养优质公务员队伍的长远基础之策。要培养忠诚信念。作为香港管治队伍的重要组成部分，公务员不仅仅只是遵守“拥护”与“效忠”的基本法律要求，而且还要满足更高的政治伦理要求，要把忠诚信念培育内化成公务员道德修养。要厚植家国情怀。培养公务员对自己国家和民族的高度认同感、归属感、责任感和使命感。要强化担当精神。摒弃“打工”心态，破除利己主义，顾全大局，敢于担当，当政府作出政策和行动决定后，必须全力支持拥护并予以执行。要增强协作精神。政治委任官员与公务员之间、各政策局与各部门之间、政府与立法会及司法机关之间、管治团队与社会各界之间都要有顺畅的沟通合作。为此，特区政府必须积极弘扬引导，加强教育教化，营造浓厚氛围。同时充分发挥公务员团体自我教育作用，以及媒体和社会的舆论引导作用，把重塑公务员文化作为一项坚持不懈进行的长期事业，持之以恒，久久为功。
（寒礁，紫荆研究院高级研究员。本文发表于《紫荆论坛》2021年3-4月号。）
