特区政府启动政改咨询后，提名委员会的构成及提名机制的问题成为关注焦点，法学博士、深圳大学教授、港澳基本法研究中心常务副主任、法学院副院长邹平学，日前于中通社发表文章，回应“真普联”早前提出的“三轨制方案”。文章指出，三轨制方案主张提名委员会“须确认”公民提名、政党提名的候选人，是僭越、绕开、架空、约束提名委员会的权力，在形式和实质均违法。文章提醒，推进普选是细化现有制度，而非另造制度，又强调今次政改关乎是否承认《基本法》和全国人大常委会有关决定的权威，关乎是否依法办事，与反对派声称的要不要民主无关。
邹平学教授的文章全文如下：
一、公民提名、政党提名主张引发的争议
自去年年底香港特区政府启动政改咨询以来，社会各界积极参与，其中特首普选的提名委员会构成和提名机制最受关注。近期引起广泛争议的是真普选联盟提出的三轨制提名方案，方案肯定提名委员会直接提名参选人外，还要求允许公民提名：参选人获得1%登记选民具名联署提名，提名委员会须予以确认；允许政党提名：于最近一次的立法会直接选举中，获得全港有效票数5%或以上的政党或政治团体，可以单独或联合提名一名参选人，提名委员会须予以确认。社会对三轨制方案争议的焦点在于公民提名和政党提名是否符合基本法，要正确回答这一问题，必须辨法理、摆事实、讲道理。
按照香港基本法第45条的规定，在行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名行政长官候选人，然后普选产生。2007年全国人大常委会有关决定进一步规定，提名委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会须按照民主程序提名若干名行政长官候选人，由香港全体合资格的选民普选产生行政长官人选，报中央政府任命。根据上述规定，公民提名、政党提名不符合基本法，不能迈入合法之门。需要指出的是，这里“公民提名”中的“公民”并非国籍法意义上的“公民”，而是指合资格的香港特别行政区选民。
二、赞成公民提名、政党提名的理据不能成立
赞成三轨制方案的人认为，如果把基本法第25条、26条与45条合在一起审视，可以发现其“隐含”了公民提名的路径，因而要宽松解释基本法，有必要容许公民提名，提名委员会必须确认。这个理据不能成立！人权有应有权利、法定权利和实有权利三种存在形态。“隐含权利”实质就是应有权利。从人权原理来看，公民依法享有的选举权和被选举权的确隐含了应有的提名权，但这个隐含的、应有的权利能否成为特定国家公民法定的提名权利，仍然取决于特定国家的立宪或立法选择，而法定权利能否真正成为实有权利，还取决于民主法治的实践状况。基本法第25条规定“香港居民在法律面前一律平等。”第26条规定“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”结合前述的第45条内容，无论怎样宽松解释，都找不到“公民提名”的法定权利，当然就更谈不上实有权利。第26条中的“依法”二字确凿无误地告诉我们，选举权和被选举权要“依法”享有，如果没有法律规定，尽管是应有的隐含权利，也是无法享有的。隐含权利要成为实有的现实权利，必须先通过立法成为法定权利。从外国法和比较法角度看，世界绝大多数国家的宪法均规定公民依法享有选举权和被选举权，但涉及到具体的选举事务时，特定国家的公民（以及公民结社组成的政党）是否实际享有提名权的前提是必须有宪法或者选举法的明文规定。例如，作为《人权宣言》诞生国的法国，法律并没赋予公民享有提名总统候选人的权利，法国总统选举候选人产生採取特殊的“个人推荐”制度，只有特定身份的44000人才有提名权利。再如，白俄罗斯1996年修改的宪法只承认不少于10万选民联名推荐的做法。格鲁吉亚宪法规定，任何政治团体或倡议集团，只要徵得5万选民签名，即可提出总统候选人。1995年俄罗斯《总统选举法》规定：任何推举团和竞选联盟（集团）只有徵集到100万选民签名，并在每个联邦主体超过选民总数7%，它们所推举的候选人才能正式登记。所以，公民在选举中是否享有提名候选人的权利，并不取决于是否有“隐含权利”，而只能取决于法律明文规定。
赞成三轨制方案的人还认为，因为第45条规定了“民主程序”，因而绝对可以包括公民提名，提委会没有理由否决而须确认。其理据是，公民提名具有显然的民主性，符合“民主程序”。但这一理据仍然不能成立。毫无疑问，公民提名当然体现民主性，民主也确实是个好东西，但民主也是一个纷繁复杂的好东西。检视西方民主思想史，可以发现在民主的概念、本质、模式、类型、深度、广度和民主的判断尺度等方面的理论观点非常丰富、歧见纷呈、难有定论。英国学者赫尔德指出一个重要的歷史事实─“今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度，而这些制度彼此之间无论是在言论还是在行动方面都常常迥然不同。”所以香港社会对于民主存在很多不同的理解和争议也毫不奇怪。如果我们撇开民主领域那些众多争议性问题，避繁就简的话，可以发现国际社会对民主程序有一点共识：即民主的本意就是少数服从多数，程序的本义就是方法和步骤，故民主程序就是少数服从多数的方法和步骤。这里的“少数服从多数”存在适用何种主体或范围的问题，正因为如此，不同的群体、不同的机构在遵循少数服从多数时的适用主体、具体内容和判断基准就显然不同，既不能把不同群体、不同机构遵循少数服从多数的结果在质量上进行优劣评判，也不能把甲群体履行民主程序的结果强加于乙机构，如果这样的话，民主势必变成一个“公说公有理，婆说婆有理”的纷争源头。按照基本法的规定，提名委员会是一个唯一行使提名权力的合议性的审议表决机构，这里“民主程序”的确切含义显然是针对提名委员会组成人员而言的，是指提名委员会作为整体的机构提名时遵循的少数服从多数的方法和步骤。离开这一点，以没有法律依据的公民提名、政党提名体现“民主”为由来强迫提名委员会接受，并不符合第45条关于民主程序的法理含义，其后果是既破坏了法治，也戕害了民主。
三、公民提名、政党提名冲击和否定法律明定的提名机制
根据基本法第12条第1款的规定，香港特区的制度和政策，均以本法的规定为依据。行政长官的提名制度，是特区普选制度的组成部分，也是香港特别行政区制度的组成部分，在提出时必须要有基本法的明文依据。基本法和全国人大常委会的有关决定对提名委员会的规定，具有权威性和正当性，符合香港本地实际情况。三轨制方案主张提名委员会“须确认”公民提名、政党提名的候选人，无异于把公民提名、政党提名的意志强加于提名委员会，存在僭越、绕开、架空、约束提名委员会的权力这一要害，形式和实质均违法。
第一，从形式上看，公民提名、政党提名没有法律依据，不能认为基本法没有禁止公民提名和政党提名，它们就具有合法性。公权力和公权制度奉行法无授权则无权，私权制度则遵循法不禁止则自由。毫无疑问，特区行政长官产生办法修改问题是特区政制发展的重要内容，属于典型的规范配置公共权力的范畴，因而必须有法律的明文规定。或许有人会质疑：公民是私权主体，其行为为何要遵守法无授权则无权的公权原则？必须看到，选举权、提名权会产生公权上的效果，属于公法调整的行为，当然要遵守公权制度法无授权则无权的原则，故任何国家公民的选举权、罢免权，以及一些国家存在的公民创制、复决等直接民主形式，都无一例外地须由国家宪法或选举法律等公法作出明文规定才可以行使。环顾那些在选举公职人员允许公民提名、政党提名候选人方式的任何国家，都在宪法或选举法律里面明确规定了这种方式，不存在没有法律依据的公民提名、政党提名方式。基本法和全国人大常委会的决定里面没有规定公民提名、政党提名，就意味?公民提名、政党提名不是法律授权的提名方法，当然就是非法的。
第二，没有法律依据的公民提名、政党提名构成对法定的提名委员会完整、实质权力的非法僭越、架空和约束。根据基本法和全国人大常委会的决定，提名委员会是未来普选时唯一享有提名权的一个宪制机构，基本法对这个机构的组成和权力安排符合香港实际情况、具有香港特色，能够确保广泛代表性、认受性、均衡性，符合主流民意。基本法规定特首普选时由提名委员会按照民主程序提名候选人，无论看其内涵还是外延，都是提名委员会提名，不是任何其他什么机构组织提名或者多少数量的公民提名。这既意味?提名委员会是唯一的提名主体，也意味?提名委员会的提名权力是完整、独立、实质性的权力，是提名方面唯一具有法律效力的权力。很明显，允许公民提名、政党提名并强制提名委员会接受，损害提名委员会法定权力的唯一性，因为提名委员会的权力已经被僭越、被架空、被约束甚至可以说被绑架，失去了自己独立自主和按照民主程序提名的完整权力，使得提名委员会的提名权力成为橡皮图章。
第三，有人可能会质疑，基本法没有规定公民提名、政党提名，那香港本地立法能不能规定？这里就有一个下位法不能违反上位法的问题。基本法作为宪制性法律，已经对普选的核心要素做了明确规定，即提名委员会根据民主程序提名，作为对基本法45条具体化的香港本地立法，就只能在这个框架内作进一步规定，不能允许公民提名和政党提名，不能赋予其合法化。
四、公民提名、政党提名违背制度理性且不具可行性
任何政制发展、制度完善总是要在现有制度基础上往前走，都必须遵循制度理性，存在路径依赖。因此，推进普选是现有制度中如何细化制度，不是另造制度。说到底，这不是要不要民主的问题，而是承不承认基本法和全国人大常委会的有关决定的权威的问题，是要不要依法办事的问题。主张公民提名和政党提名，不仅违法，还无端增加实现普选的成本、难度和风险，不具备制度理性与可行性。
其一，制度成本高昂。由于提名委员会之外的公民提名、政党提名都不符合基本法的规定，要赋予其提名的法律效力，就必须修改基本法？试想一下，这一制度成本多高？难度有多大？
其二，面临一系列操作性难题。先看公民提名，如何验证联署的公民是合资格的选民？有没有人重复联署？如何保障选民的个人隐私？哪些人有权核实资料？如何杜绝核实数据的人舞弊？核实数据需多长时间？如何避免选民登记时可能的出错等等操作性难题都会纷至沓来，足见公民提名的现实“不可行”。当然，那些已经实行公民提名的国家已经解决了这些问题，但这都是首先有法律授权这个前提，同时也是长期实践和不断完善的结果。而香港显然不具备这个条件，因为涉及到修改基本法，而目前面临的是如何实施履行基本法，而不是如何修改基本法。再看政党提名，行政长官选举条例不允许行政长官具有政党背景，就是要确保行政长官体现广泛代表性，不被立法会、其他社会组织及阶层操纵和控制，能够对中央负责和对特区整体利益负责。基本法之所以最后确定提名委员会的提名机制，就是考虑到四大界别按等比例原则组成的提名委员会具有广泛代表性，符合均衡参与民主原则。由它行使提名权力，有利于推出一个能代表香港整体利益、平衡多元利益、防止过度照顾某一界别利益的特首候选人，避免任何界别“独大”而有机会操控选举；有利于确保“爱国爱港者”得到提名，避免“与中央对抗的人”得到提名；有利于确保通过普选产生的行政长官既能代表香港的整体利益又能对中央负责，维繫行政主导，避免激进民主和民粹主义对特区管治的冲击。由于香港没有专门规范政党组织的法律，现有的政党规模偏小，组织和功能均不成熟，难以起到凝聚社会共识、进行利益整合的作用，香港的各种民意调查显示香港的政党在香港社会的接受程度较低就证明了这一点。特别值得警惕的是，香港各政党之间分化严重，其中境外势力培植、资助某些“逢中必反”的政党组织，安插政治代言人，不遗馀力干涉香港事务，挑战中国的国家主权、安全和发展利益。如果允许政党提名，就可能导致“与中央对抗的人”被提名为特首候选人，将对“一国两制”事业和基本法的顺利实施带来严重危害。因此，不允许政党提名，不仅是维护基本法权威所必须，也是保证香港的管治权始终掌握在爱国爱港者手中所必须。
五、回归基本法轨道乃推进普选的不二法门
不二法门是佛教用语，指称的是修佛成就本来有八万四千法门，不二法门是最高境界。入得此门，便进入了佛教的圣境，可以直见圣道，也就是达到了超越生死的境界。
必须看到，香港特区行政长官的普选是单一制国家内部的地方性选举，有关的选举安排必须符合中央与特区关系的国情，必须符合特别行政区法律地位的区情，必须依法进行。现在提出的包括公民提名、政党提名，甚至全面直选等很多方案，在起草基本法时都被提出过，最终确定下来的就是第45条和附件一。现行的提名委员会制度设计是目前各方最能接受的方式，来之不易的制度共识和制度进步的路径依赖，需要各方珍惜和维护。或许，没有人能够断言提名委员会这个制度设计就十全十美，好得不得了，因为世界上没有十全十美的东西，但不能为追求一种被认为是最理想、最民主的普选方案而背弃现有的法定制度管道和程序机制。香港社会是一个法治社会，绕过法治框架提出不合法的普选提名方案，或者想尽办法，把违法的东西硬塞进合法之门，千方百计借船出海、借壳上市，这种做法都将破坏法治，徒劳无益。在现代社会，守法是现代公民的一种美德。埃德蒙．伯克告诫道：“法律所尊重的东西，在我看来就是神圣的。如果出于权宜之计的考虑，即使是为了公众的便利，突破了法律的防线，我们将不再有任何确定性的东西。”卢梭则指出：“只要法律不再有力量，一切合法的东西也不会再有力量”。现代法治的精髓在于，你可以自由地批判法律，但在法律没有修改和废除之前，你必须严格遵守法律！因此，回到基本法的规定和全国人大常委会有关决定上来，是实现特首普选的唯一可行之道。
