对“一国两制”的未来，包括2047年以后香港的未来，我们应基于基本法所体现的“国际意义”作出判断，应对“一国两制”的未来充满自信。基本法的国际意义体现了我们对国际社会的承诺，需要我们认真对待基本法，严格按照基本法办事，使这部凝聚中国人智慧的法律继续展现它的魅力。
文｜北京 韩大元
一、问题的提出
1990年4月4日第七届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“基本法”），基本法从颁布迄今已经历了30年历程。作为一部“法律重要文件”，我们可以从不同视角评价基本法的意义，如对法治文明的意义、制度创新的意义以及维护和平的意义，等等。其中，基本法所产生的“国际意义”是值得我们高度评价的。
1994年2月17日，邓小平在会见出席基本法起草委员会第九次会议的全体委员时说:“你们经过将近五年的辛勤劳动，写出了一部具有历史意义和国际意义的法律。说它具有历史意义，不只是过去、现在，而且包括将来；说国际意义，不只第三世界，而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作，我对你们的劳动表示感谢!对文件的形成表示祝贺！”邓小平的这句话非常精辟地阐述了基本法的两个核心理念或者重大意义，即历史意义与国际意义。历史意义主要是从历史脉络中讲的，通过这部法律洗刷了百余年来中国人民的耻辱，以法律确立了新的文明秩序，连接了历史的时空，使基本法承载历史、现实与未来。对基本法历史意义的研究，学界已积累了不少研究成果，但对基本法的“国际意义”的研究，学界的体系化思考是不够的。在纪念基本法颁布30周年之际，认真学习邓小平关于基本法的思想，特别是有关主权、领土、国际秩序以及和平的论述，对于我们在新时代准确、全面把握基本法的历史观、国际观，客观、理性地正视基本法实践中存在的问题，具有重要的现实意义。
二、基本法国际意义的形成
邓小平关于基本法具有国际意义的表述提出于1990年2月，但其思想形成于上世纪70年代末80年代初。基本法的国际意义不仅仅体现在基本法制定后形成的国际影响力上，同时体现在基本法的初衷和设计的基本理念中。在实行“一国两制”、设立特别行政区以及制定基本法的过程中，始终伴随着对主权、国际秩序与和平的思考。可以说，基本法的设计哲学不仅仅考虑中国主权的恢复，还蕴含着对传统主权观的突破，以和平、合作与互惠正义作为基本法的内在机理。
“一国两制”的提出最初是针对台湾问题的解决，但以和平方式解决国家统一是始终如一的思想来源。据文献记载，早在20世纪50年代初，中共领导人考虑台湾、香港问题时，力求突破传统的西方制度模式，消除制度之间的张力，寻求和平的方式，降低制度对立而导致的制度风险。特别行政区一词最早出现在1953年2月13日邓小平代表中央起草给华北局的电报，电报中说：中央同意马尾港至琅岐岛沿江地划为特别行政区。从目前档案中，还无法了解具体决策的过程，但从这封电报的内容至少可以看出，中国领导人从实际出发构建新的政策或者制度的思想，体现了灵活、开放与务实的治国理念。
1955年4月23日，在万隆会议上，周恩来提出特别是和缓台湾地区的紧张局势，向国际社会发出和平的信息。同年5月31日，第一届全国人大常委会第15次会议第一次明确提出“和平解放台湾”，把以和平方式解决台湾问题作为国策。1956年7月16日，在会见两岸特使曹聚仁时，毛泽东进一步提出：如果台湾回归祖国，一切照旧。1957年周恩来会见蒋介石派出的特使宋宜山时再次代表中央强调：台湾作为中央政府统辖下的自治区，施行高度自治。但由于1957年的“反右运动”以及后来的十年“文革”，中共关于和平统一台湾方案的思考与沟通机制被中断。
1972年美国总统尼克松访华，1978年12月16日，中美两国发表了建交公报，宣布中美两国决定自1979年1月1日起互相承认并建立外交关系。美国承认“只有一个中国，台湾是中国的一部分”后，中国政府在台湾问题上的基本方针从解放台湾向和平统一的方针转变。1978年12月召开的十一届三中全会，将两岸和平统一又提上议事日程。公报将过去“解放台湾”的提法改为“回到祖国怀抱”，明确了和平统一的方针。可以说，这是一个国家统一的重大政策转变，也是“一国两制”思想形成的重要起点。
1979年元旦全国人大常委会发表“告台湾同胞书”，提出“和平统一，一国两制”的方针。1981年9月30日，叶剑英委员长向新华社记者发表“和平统一的九条方针的谈话”中，清晰地提出： 国家统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，可保留军队，中央人民政府不干预台湾事务。
1981年1月11日，邓小平在一次谈话中说：九条方针是以叶副主席名义提出来的，实际是“一个国家，两种制度”。两种制度是可以允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他那个制度。不只是台湾，还有香港问题，大体也是这几条。这一时期是邓小平领导全面修改1982年宪法的阶段。当时，虽然重点是考虑台湾问题，但通过宪法第三十一条实行特别行政区制度的思考中实际上也包括香港问题的解决。
1982年9月24日邓小平会见撒切尔夫人时，提出对香港问题的基本立场，即关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地；1997年以后继续保持香港繁荣；中国和英国政府要妥善商谈如何使香港从现在到1997年的十五年中不出现大的波动。在中英谈判开始之前，先通过1982年宪法将“一国两制”法律化。1982年宪法第三十一条明确国家设立特别行政区，并授权全国人民代表大会以法律制定特别行政区的具体制度。有了明确的宪法规定，一方面中国在台湾、香港问题上的方针政策有了明确性与预期性，使之成为国家意志，另一方面向国际社会发出和平的信息，在领土问题上，中国谋求和平的精神，超越原有的制度制约，采取更加开放的治理哲学。
可以说，“一国两制”方针的初心是和平解决国家统一问题，以和平作为追求的理念，其特别行政区制度的设计并不是权宜之计，体现邓小平等中共领导人开阔的国际视野与和平主义的哲学。
三、基本法国际意义目标：和平解决历史遗留问题
国际意义是一个综合性的概念，一般指某一制度对国际社会、国际秩序以及其他国家处理类似问题时提供的参考或者范例。
邓小平在多个场合谈到“一国两制”原则的出发点与理念问题。1984年2月22日，他指出，“世界上有许多争端，总要找个解决问题的出路，我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式，来解决这种问题。我们提出的大陆与台湾统一的方式是合情合理的。统一后，台湾仍搞它的资本主义，大陆搞社会主义，但是一个统一的中国，香港问题也是这样，一个中国，两种制度。”这是最初的表述，即“一个中国，两种制度”。同年6月22日接见香港工商界访京团和香港知名人士的谈话中，他又强调了这一看法，并完整地表述“一国两制”的内涵。他说，中国政府为解决香港问题所采取的立场、方针、政策是坚定不移的。我们的政策是实行“一个国家，两种制度”，具体说来，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。他接着说：
“一个国家，两种制度”的构想是我们自己根据中国自己的情况提出来的，而现在已经成为国际上注意的问题了……世界上一系列争端都面临着用和平方式还是非和平方式来解决的问题。总得找出个办法来，新问题就得用新办法来解决。香港问题的成功解决，这个事例可能为国际上许多问题的解决提供一些有益的线索。
他站在世界历史发展的高度，总结文明发展的历史轨迹，有自信地表示：从世界历史来看，有哪个制定过我们这么开明的政策？从资本主义历史看，从西方国家看，有哪一个国家这么做过？我们采取“一个国家，两种制度”的办法解决香港问题，不是一时的感情冲动，也不是玩弄手法，完全是从实际出发的，是充分照顾到香港的历史和现实情况的。
他创造性地把国与国之间和平解决争端的解决原理运用到主权国家的哲学范畴，在维护主权的原则下，以其高度灵活的互惠哲学提出开放合作的解决机制。
从第一次世界大战结束以来的一百年历史看，由于各种冲突所产生的争端伴随着战争、武力。有时看到和平的曙光，但都是短暂的，难于形成国际社会有共识的和平机制。中国提出的“一国两制”的核心就是以和平方式解决争端，避免战争与冲突。23年的基本法实施充分表明，“一国两制”为国际争端的解决所提供的示范作用已得到国际社会普遍公认，它所体现的和平精神日益深入人心，丰富了国际秩序的内涵，展现中国制度的国际影响力。
四、基本法国际意义的拓展：不同社会制度的和平共处
不同的社会制度，特别是社会主义与资本主义能否在一个主权国家内和平共处？这是一百年来的国际政治史上没有得到有效解决的难题。在一个长期以来实行计划经济的社会主义国家，为了解决国家统一问题，能否或者在多大程度上，将自由的市场经济体制纳入统一国家内，允许不同经济体制、政治体制、不同意识形态的存在？传统的治理模式所采取的途径是对抗的方式，一种制度吃掉另一种制度，或者强势的制度吸收弱势的制度，其中不可避免地伴随着流血与激烈的冲突。
邓小平基本法思想的立足点是，将不同制度安顿在一个国家体制内，在维护主权的前提下各自发挥自己的制度优势，尽管存在很多“我们预料不到的事情”，但“我们要非常认真地从实际出发来制定”法律，真正体现“一国两制”的构想，使它能够行得通，能够成功。
在当时的历史条件下，两种制度的和平共处，首先需要我们对社会主义和资本主义有正确认识，破除传统的思想观念。通过基本法的制定，我们加深了对社会主义的认识，对资本主义制度也有了客观的理解。
早在1979年11月，邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”的论断，这是一场重大的思想解放。1990年12月他继续谈社会主义与市场经济的问题，提出“我们必须在理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题。社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制”。在1989年国内政治氛围，以及国际上苏联东欧社会主义国家发生体制变化的特殊背景下，能够按期通过基本法，并把“一国两制”构想法律化是需要勇气的，是一种重大政治决断。虽然世界各国采取的经济体制不尽相同，但市场经济是基本的资源配置的形式，社会主义与市场经济的有机结合，实际上为“两制”的和平相处消除了意识形态上的障碍。
从1985年基本法起草开始到1990年4月4日基本法通过，这五年基本法制定过程，客观上为我们提供了近距离认识资本主义制度的机会。可以说，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型是一场深刻的变革。
1997年7月1日基本法正式实施时，市场经济条款已写入宪法，成为宪法规范，通过宪法变迁，丰富了基本法的内涵。有了这样的基础，香港同胞对基本法第五条规定的“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”，也有了基本的理解，并逐步形成共识。
五、基本法国际意义的法治创新：多元法律体系并存
邓小平说，“这个基本法很重要，世界历史上还没有这样一个法。这是一个新生事物。”那么，我们是如何创造“历史上还没有的法”？基本法对世界法治文明作出了哪些贡献？
我们先从基本法名称说起。迄今为止，中国270多部法律中，冠以“基本法”名称的基本法律只有两个基本法。基本法一词本身就是一种多元法律文化交流的结果。在世界范围内，德国最早使用“基本法”（Basic Law）一词。在德语中，“基本法”是一个表述特殊时期，基于特殊使命的宪法概念。在1948/1949年的初步商讨中，当时的汉堡市市长、社会民主当人马克斯．布劳尔提议用基本法命名宪法。其主要考虑是，基本法不是宪法，认为“真正的制宪只能发生在主权的自决中，而不能发生在同盟国的监管下”。一般认为，德国人用这一概念是因为国家还没有正常化，无法确定正式的规则体系，只能选择具有权宜之计功能的词汇。
那么，起草基本法时为什么用“基本法”一词？为什么大家都同意这一表述？从目前查阅的资料看，基本法一词最早出现是1983年6月，中央批准了关于收回香港问题的“十二条方针”，其中最后一条规定，中国将以基本法规定香港的具体方针政策。据文献记载，有关香港问题的“十二条方针”是1979年香港总督麦理浩访华后中央确定的对港政策，与《中英联合声明》中的12条内容基本上是一致的。基本法一词第一次出现在官方文件是在《中英联合声明》中，起草基本法时直接沿用了《中英联合声明》中的这一概念表述。
从学理的角度看，采用“基本法”可能还有两个方面的原因：一是从1982年宪法确立的法律体系看，宪法之下存在着基本法律、法律、行政法规等，但还没有出现全国人大制定的法律用“基本法”称谓。如果沿用内地的法律名称，香港特别行政区基本法成为“香港特别行政区法”，有可能与香港原有法律范畴相混淆，从法律形式上无法突出主权回归之后的新法律秩序。二是需要以“基本法”表明基本法作为基本法律的特殊性。基本法是全国人大制定的基本法律，其性质上与其他基本法律没有区别。但在形式上又与其他基本法律有所不同，如基本法只能由全国人大修改，不能由全国人大常委会修改；基本法由专门的起草委员会起草，不同于其他基本法律的制定；基本法通过时全国人大专门做出了合宪性宣告，其他基本法律不采用这一形式等。因此，基本法既不同于一般的基本法律，也不同于普通法律，与宪法一起构成香港宪制的基础，其地位在低于宪法、高于普通法律的位阶上，为了突出基本法的特殊功能，在法律的称谓上做出特殊的安排也是基本法的特点之一。
基本法除处理不同社会制度的和平共处外，还要面对不同法律制度之间的协调。由于历史和传统等方面的因素，世界体系通常分为大陆法系、英美法系、伊斯兰法系等。在“一国两制”原则下，一个主权国家内允许存在不同的法系传统，即内地实行社会主义法律体系，而在香港特别行政区要保留普通法传统，除了属于殖民统治性质或带有殖民主义色彩的法律外，原有法律基本不变，这在世界法治发展史上是少有的现象。
基于基本法所具有的包容、开放的规范结构，基本法在多元法律体系的协调中，尊重法律传统，避免用一种法律传统代替其他法律体系。为此在基本法第8条中做了弹性的规定，即香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。这就是我们通常所说的“法律基本保留不变”。
回归前全国人大常委会对原有法律进行了审查，被查审的香港原有法律总共有条例 640多个、附属立法 1,160多个。经审查，决定不采用为特区法律的原有条例和附属立法只有 14个；因部分条款抵触基本法而不采用其部分条款的香港原有条例和附属立法只有 10个。可以说，中国政府恢复对香港行使主权以后，特别行政区法律体系基本得到了保留，以保持法律生活的安定性与可期待性。回归23年来，不同法律体系之间也有一些摩擦，但总体上相互包容、相互学习，由此香港成为以普通法为传统，同时兼收不同法律传统的世界“比较法”示范地。
随着国际化、全球化以及贸易的自由化，单一法律体系将面临新的挑战，固然我们需要坚守传统，但传统的法律体系也要适应国际化的需求，无视贸易秩序变化，孤芳自赏不符合时代要求。通过基本法设计以及实践，向世界展现的法律体系多元化的经验是值得我们珍惜的。
体现主权的全国性法律如何在特别行政区适用是面临的另外一个重大法律挑战。按照一般的主权概念要求，除基本法外，其他全国性法律也应当在特别行政区适用，不能让全国性法律变为只在内地适用的法律。但基本法的制定者们以高度的法律与政治智慧，妥善解决这一棘手的难题，即维护主权下的法律权威性，同时在保留原有法律的普通法地区，不完全适用全国性的法律。
一般说来，全国性法律可包含两种含义：一是从制定的主体来看，全国性法律是全国人大和常委会制定的法律；二是从效力空间来看，全国性法律就是在全国范围内生效的法律。在设立特别行政区之前，全国人大及其常委会制定的法律具有一体遵循的效力，对领土范围内所有地区有效。但设立特别行政区后，按照“一国两制”要求，全国人大及其常委会制定的全国性法律，除列入基本法附件三外，不在特别行政区实施 。但“特别行政区作为中华人民共和国的一部分，有些体现国家的主权和统一的全国性法律，又必须在那里实施。”
从讨论基本法第十八条的过程看，当时有一种观点认为，全国性法律一律不应在特区实施，其主要理由是：《中英联合声明》中提及的特区实行的法律，只提到基本法、香港原有法律和特区立法机关制定的法律三种，没有包括全国性法律。《中英联合声明》附件一规定，香港特别行政区的立法权属于香港特别行政区立法机关。立法机关可根据基本法的规定并依照法定程序制定法律，报中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会备案。立法机关制定的法律凡符合基本法和法定程序者，均属有效。经过起草委员会的反复讨论，最终大家形成基本共识，作为“一国两制”的法律化，基本法第十八条中必须体现主权意志，将标志并必须维护主权的国防与外交的全国性法律列入附件三在特区实施。以附件的方式解决主权下的法律统一与特别行政区的具体适用本身就是一种立法上的创举。
六、如何让基本法保持对“全人类都具有的长远意义”？
邓小平认为，基本法不仅仅对第三世界有借鉴意义，而是对“全人类都具有长远意义”。如何理解基本法对“全人类都具有的长远意义”？如何让基本法继续履行这一使命？
在基本法的起草过程中，面向国际化，广泛听取不同团体、人士的意见是基本法开放性的重要体现，包括英国在内的国际政界、学界与商界对基本法草案提出建议，关注基本法的制定。如 1989年7月15日下院辩论中，英国外交大臣杰佛里．豪认为中方在基本法问题上是诚心诚意听取港人意见的，中方不会一意孤行。他表示理解港人对“自治”和“人权保障”问题的担心，也承认大批香港中产阶级的移民是香港面临的严重问题。他说：“移民是殖民地人民生活的一个特征，现在香港的移民比起本世纪七十年代而言，要少得多。”工党代表乔治．福尔克斯发言认为，基本法对香港人权的规定应与国际人权公约相一致。他抨击政府发言人佛杰里．豪说：“中方已明确表示咨询征求意见后即着手讨论对该草案内修改方案，根本用不着英国政府施加所谓的压力。”
考虑到当时特殊背景，能够公开征求国际社会的意见是不容易的，需要包容的精神。1988年7月，国际特赦组织将其对基本法草稿的意见评论汇成18页的小册子寄往香港基本法咨询委员会，又派代表团访向香港，就香港过渡时期的问题，包括人权问题进行了讨论，提出人权条款的一些不足。联合国国际人权委员会1988年11月在日内瓦进行了香港人权问题专题调查，对基本法中的人权规定及其与国际人权公约的关系，现存制度中对人权保障问题表达了关注。
基本法的制定始终得到国际社会的广泛关注。早在“一国两制”构想提出之初，时任联合国秘书长德奎利亚尔指出，中英两国解决香港问题的方式应该大力提倡，这恰恰是我们在目前的国际形势下非常需要的，并称赞其“用和平方法解决历史遗留问题，为全世界树立了榜样”。英国首相撒切尔夫人更高度评价“一国两制”为“富有天才的创造”。这些显示了国际社会从一开始，就对这一理论构想充满期待、满怀信心。
起草基本法时，中国还没有加入两个人权公约，未来是否加入当时也没有具体方案。为了消除港人和国际社会对人权问题的关注与担心，保证香港回归后，两个人权公约适用于香港的规定继续在香港适用，基本法第三十九条第一款做了两个条约的相关规定继续有效的安排。
香港回归后，根据中国政府致联合国秘书长的照会以及基本法的相关规定，人权公约适用于香港的有关规定继续有效，并通过香港特别行政区的法律予以实施。这是一种灵活、务实、可行的解决方案，不仅回应了国内外对人权问题的关切，同时表明基本法对人权问题的基本立场，丰富了基本法的国际意义。
国际社会普遍认为，基本法拓展了和平共处原则的适用范围。邓小平创造性地把适用于国家间的和平共处应用到一国内部不同社会制度之间。他说，“和平共处原则用之于解决一个国家内部的问题，恐怕也是一个好办法。根据中国自己的实践，我们提出‘一个国家，两种制度’的办法来解决中国的统一问题，这也是一种和平共处。”“和平共处原则不仅在处理国际关系问题上，而且在一个国家处理自己内政问题上，也是一个好办法。”在基本法的框架下，社会主义制度与资本主义制度长期共存，和平共处，相互学习，丰富了和平共处原则的理论内涵。
同时，针对国际社会关心的回归后香港能否保持繁荣稳定问题，基本法的设计使商界吃了定心丸。香港同世界各国和地区，保持着密切的经济联系和贸易往来，香港问题的圆满解决有利于亚洲和世界的和平与安定。香港是国际公认的国际金融中心、贸易中心和航运中心，同时也是重要的国际资讯和旅游中心。回归后，在基本法的保障下，香港特有的国际地位得到了巩固与强化。
结语
国家主席习近平在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中对基本法国际意义做了新的概括，指出：“一国两制”是中国的一个伟大创举，是中国为国际社会解决类似问题提供的一个新思路新方案，是中华民族为世界和平与发展作出的新贡献，凝聚了海纳百川、有容乃大的中国智慧。20多年基本法的实践已充分说明，基本法对人类和平事业发展作出了独特贡献，获得了国际社会的普遍认可。
对“一国两制”的未来，包括2047年以后香港的未来，我们应基于基本法所体现的“国际意义”作出判断，应对“一国两制”的未来充满自信。基本法的国际意义体现了我们对国际社会的承诺，需要我们认真对待基本法，严格按照基本法办事，使这部凝聚中国人智慧的法律继续展现它的魅力，继续为人类文明的发展作出贡献。
（作者系中国人民大学法学院教授、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长、香港基本法委员会委员）
