四、宪法规定了国家的根本政治制度
国家一切权力属于人民，那么，人民要怎么建立国家机构，行使国家权力，这就是通常所说的政体问题。宪法第二条在规定国家一切权力属于人民之后，紧接着规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，从而成为国家的根本政治制度。按照我国宪法的规定，各级人民代表大会都是通过选举产生的，受人民监督，对人民负责；全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院、最高人民法院和最高人民检察院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责；全国人民代表大会还行使立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。根据宪法的规定，在全国范围内建立了人民代表大会制度和各级政权机构，人民通过这些政权机构有效地行使国家权力。事实证明，只有坚持人民代表大会制度，人民才能真正行使国家权力，国家才能得到有效的管理，脱离人民代表大会制度，人民就会失去管理国家的权力，国家就会陷入混乱，也就谈不上建设与发展，人民也就难于安居乐业，过上好日子。
按照宪法和香港基本法的规定，在香港特别行政区没有设立地方人民代表大会，而是根据“一国两制”方针政策和香港的实际情况，采用了一套以行政为主导的政治体制来实现和保障香港居民的民主权利。尽管如此，人民代表大会制度在香港特别行政区的治理中仍然具有重要的地位和作用。也就是说，人民代表大会制度作为包括香港在内的国家根本政治制度的性质没有改变。
首先，按照基本法第21条的规定，香港居民中的中国公民享有依法参与国家事务管理的权利。根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港居民中的中国公民在香港选出香港特别行政区的全国人民代表大会代表，参与最高国家权力机关的工作。香港回归后，香港居民中的中国公民与其他所有中国公民一起在国家具有主体地位，是国家的主人，有权利参与国家事务的管理。怎么参与国家事务的管理？就是通过人民代表大会制度。其次，香港特别行政区是全国人民代表大会决定设立的，香港基本法是全国人民代表大会制定的，为什么全国人民代表大会有权决定设立香港特别行政区、制定基本法？这是宪法的规定，是宪法规定的人民代表大会制度决定的。第三，按照香港基本法的规定，全国人民代表大会具有基本法的修改权，全国人民代表大会常务委员会具有解释基本法、就基本法规定的事项作出决定的权力。为什么全国人民代表大会及其常务委员会有这样的权力？这同样是人民代表大会制度决定的。因此，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，不是离香港社会政治生活很远，而是已经成为香港社会政治生活的一部分。
五、宪法赋予了基本法特殊地位
宪法作为国家的最高法律规范，具有最高的法律效力，任何法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都必须符合宪法，与宪法相抵触的，一律无效。这就提出一个问题，香港基本法中有许多规定与宪法规定不一致，怎么确保这些规定有效？答案是：宪法通过赋予基本法特殊地位来保障基本法规定的效力。这个问题通常被称为宪法与基本法的关系问题。
香港基本法从两个方面作出了规定：第一，基本法序言第三段规定，基本法是根据宪法制定的，这就肯定了宪法是包括香港在内的国家最高法律，具有最大的权威性和最高的法律效力。第二，基本法第11条规定，根据宪法第31条（即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民表大会以法律规定。”——作者注），香港特别行政区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。也就是说，在香港特别行政区实行的制度和政策，将以基本法为依据，宪法相应的规定不在香港特别行政区施行。这里有一个法理问题，即我们通常说宪法是“母法”，基本法是“子法”，“子法”是不能限制“母法”效力的，基本法第11条规定的法理是什么？这个问题的答案在于宪法第31条规定的性质，即宪法第31条是宪法的一项特别条款。宪法的适用和法律适用一样，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。既然宪法第31条已经授权全国人民代表大会以法律规定特别行政区实行的制度，那么按照宪法第31条，全国人民代表大会制定的基本法所规定的特别行政区制度和政策，就具有优先适用的地位。因此，基本法第11条规定的法理，是宪法特别条款与一般条款的关系问题，宪法关于社会主义制度和政策的规定不在香港特别行政区实施，是宪法第31条的效力所致，而不是基本法限制了宪法有关条文的效力。由于基本法是根据宪法制定的，基于宪法的最高法律效力，基本法第11条的另外一个含义是，如果不属于该条规定的范畴，仍然要适用宪法的规定。
全国人民代表大会通过基本法时，为了消除香港社会关于基本法是否符合宪法问题的疑虑，专门作出了《全国人民代表大会关于香港特别行政区基本法的决定》，宣布香港基本法是根据宪法并按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。对于这个决定，要从两个方面来理解，一是这个决定的前提就是宪法在香港特别行政区具有效力，基本法是根据宪法制定的，因此，基本法必须符合宪法，这种符合不是只符合宪法一个条文就可以，而是要全面符合宪法的规定。二是这个决定带有进一步明确宪法第31条含义的作用，宪法第31条的规定比较原则，特别行政区实行的制度是什么，宪法本身没有直接规定，全国人民代表大会关于基本法的决定，起到了宣告这种制度的具体内容的效果。因此，我们说宪法和基本法一起构成香港特别行政区的宪制法律基础。要理解香港特别行政区实行的制度的特殊之处，它的法律界限在哪里，要看宪法，要把它放在宪法规定的框架中来理解和执行。
六、宪法是“一国两制”的基础和保障
我在中国法学会举办的纪念现行宪法颁布30周年座谈会上讲过这么一段话：“我国现行宪法施行的30年，是中国特色社会主义现代化建设取得巨大成就的30年，是实现祖国统一大业取得重大进展的30年，也是我国国际影响力日益增长，成为维护世界和平主要力量的30年。如果把这30年来在我们国家土地上发生的一切比喻为宏伟的画卷，这幅画卷就是伴随着宪法的施行而展开的，这当中，‘一国两制’伟大构想成功付诸实施，是浓墨重彩的一笔。说它浓墨重彩，是因为香港和澳门保持原有的资本主义制度，却成为建设中国特色社会主义宏伟画卷的一个精彩局部。社会主义与资本主义是如此不同，是什么使它们共存于统一的国家之中，使这幅画卷成为一个整体？靠的就是宪法的调整，在‘一国两制’的实践中，宪法始终发挥着国家最高法律规范的作用。”
在贯彻落实“一国两制”和香港基本法过程中，强调要有宪法思维，这是由宪法在现代国家所具有的崇高地位决定的。宪法是“根本法”和“最高法”，这是宪法区别于一般法律的两个显着特徵，也是香港基本法实施中必须把握的。说宪法是“根本法”，是从宪法的内容上讲的，是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”，解决的是国家政治、经济、文化、社会生活中带有战略性、全局性、长远性的问题，任何法律或者制度再特殊，也不能损害国家的根本制度和根本任务；说宪法是“最高法”，是从宪法效力上讲的，是指宪法“具有最高的法律效力”，任何法律或者制度，都不能与宪法相抵触。我们要深刻认识和把握宪法的这两个特徵，不断增强崇尚宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性，才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则，才能确保香港基本法的实施不走样、不变形，从而确保国家持续稳定发展，确保香港的长期繁荣稳定，从而实现中华民族伟大复兴的中国梦。
（作者/乔晓阳系全国人大法律委员会主任委员 原文刊载香港《紫荆》杂志2016年3月号）
